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ACTUS

Les niches fiscales dans l'immobilier : quelles sont-elles et combien coûtent-elles ?


Le 15/5/2010
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UI - Actus - 15/5/2010 - Les niches fiscales dans l'immobilier : quelles sont-elles et combien coûtent-elles ?
Le premier ministre, François Fillon, a annoncé le 5 mai sur TF1 sa volonté d'imposer aux membres du gouvernement un objectif d'économies de 5 milliards d'euros en deux ans sur les "niches fiscales". Parlementaires de la majorité et gouvernement sont décidés chacun à leur façon à tailler dedans, mais comme se plaisent à dire ceux qui s'y sont déjà attaqués, "dans chaque niche il y a un chien prêt à mordre"... Parmi celles-ci, celles relatives à l'immobilier figurent en bonne place. Un rapport annexé à la loi de Finances 2010 sur "l'efficacité des dépenses fiscales en faveur du développement et de l'amélioration de l'offre de logements" a fait un bilan contrasté de leur efficacité. Quelles sont-elles aujourd'hui et combien coûtent-elles ?
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Crédits ou réductions d'impôt en tous genres, déductibilités des revenus imposables, TVA à taux réduit, les "dépenses fiscales", sont évaluées globalement à 70 milliards d'euros par an. Ce terme a été inventé pour désigner les manques à gagner de l'Etat par le fait de plus de 400 avantages fiscaux qu'il consent en contrepartie de certaines dépenses des particuliers et des entreprises, censées avoir un impact positif sur l'économie, aider à la réalisation d'objectifs des politiques publiques ou encore aider certaines catégories de la population.

Dans le catalogue des niches fiscales, l'immobilier est particulièrement bien pourvu, avec 44 rubriques, dans le cadre du "programme Développement et aide à l'accès au logement", et du "lourd" ! Par ordre de coût pour les principales - mais pas forcément les plus connues -, celles qui coûtent plus de 100 millions par an : la TVA à 5,5% pour les travaux, le crédit d’impôt développement durable, le crédit d'impôt au titre des intérêts d'emprunt, le prêt à taux zéro (PTZ), la déduction des dépenses de grosses réparations et d’amélioration des revenus fonciers pour les locaux d'habitation, la TVA à 5,5% sur les ventes de certains logements ou immeubles (périmètres ANRU et Pass-foncier notamment), l'exonération d'IS des organismes publics d'HLM, les exonérations et primes liées à l'épargne logement, le dispositif "Robien" et la réduction d'impôt pour l'outre-mer (dispositif "Girardin")...

Un rapport annexé à la loi de Finances 2010 sur "l'efficacité des dépenses fiscales en faveur du développement et de l'amélioration de l'offre de logements" en a fait l'inventaire et évalué leur efficacité (1).


Largement en tête : la TVA à 5,5% sur les travaux et le crédit d’impôt développement durable



N°1 toutes catégories, la TVA au taux réduit pour les travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien
portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans : elle a coûté à elle seule 5,1 milliards d'euros à l'Etat en 2008 et 2009, et en coûtera 5,250 en 2010 (elle était de 3,7 milliards en 2003). Créée en 1999, elle a bénéficié en 2008 à 300.000 entreprises du bâtiment et se termine fin 2010. Le gouvernement a cependant obtenu à l'issue d'âpres discussions, un accord politique au Conseil européen sur la révision de la 6ème directive TVA concernant les taux réduits, et est désormais libre de reconduire la mesure comme bon lui semble.

Comme pour la restauration, il est difficile d'évaluer la pertinence d'une telle mesure : contrairement à celle-ci, il est probable que la baisse de TVA n'a pas été absorbée par une hausse des marges, et qu'elle a par contre augmenté le volume de travaux réalisé dans des conditions de facturation normale, au détriment de la part de marché du travail illégal ; en 2002, le rapport de la France à la Commission européenne estimait la création d’emplois induits directs et indirects imputables à la baisse de TVA entre 40.000 et 46.000 au minimum, en fonction de la méthode retenue. Le surcroît d’activité du secteur aurait été de 1,7 à 2 milliards d'euros en 2007. En prenant en compte les emplois directs et indirects, la suppression des réductions et crédits d’impôt et la diminution du travail non déclaré, le coût moyen par emploi créé se situerait entre 40 et 50.000 euros/an, voire 20 à 30.000 euros/an en prenant en compte les gains fiscaux et sociaux indirects.

Du point de vue du bénéficiaire final, c’est-à-dire la personne physique réalisant les travaux, l’aide sous forme de TVA à taux réduit permet une diminution immédiate de la charge à payer, ce qui serait difficilement le cas d’une dépense budgétaire versée après instruction. Cette diminution immédiate est de nature à renforcer l’effet de la mesure sur la demande de travaux.

Au delà, la mesure incite à la réalisation de travaux de rénovation,
dont des travaux d’isolation, favorisant une meilleure performance énergétique des logements.

Le secteur du bâtiment étant durablement déprimé par la crise de la construction, il est peu probable que le gouvernement supprime cette niche, même si pour une grande part des travaux elle a un effet d'aubaine...

N°2 dans le hit parade, le crédit d’impôt développement durable coûtera 2,6 milliards à l'Etat en 2010. Il est vrai que ce montant est en diminution (2,8 milliards en 2009) par suite de certains recentrages opérés dans la loi de finances pour 2010. Cette niche, dont l'objectif est de diminuer la consommation énergétique des logements, est difficile à toucher dans la mesure où elle soutient les objectifs du "Grenelle de l'environnement", grande cause nationale s'il en est, et la filière industrielle du développement durable. Elle a bénéficié à 1,3 millions de ménages en 2008 et elle est votée jusqu'en fin 2013. La considérant comme une "vache sacrée", le rapport ne la commente pas, et on imagine les hurlements des professionnels si le gouvernement s'avisait de la réduire, comme on a pu le tester avec les retouches de 2010. Probablement à juste titre : jeune industrie prometteuse, celle des énergies renouvelables a besoin de coups de pouce pour atteindre les seuils de rentabilité à des prix abordables par les consommateurs, dans un contexte de compétition internationale où la France ne part pas forcément favorite...

Difficile à mesurer, la pertinence de cette niche, particulièrement coûteuse, est peut-être la moins douteuse sur le plan économique général !

Il en sera probablement de même pour un autre dispositif appelé à prendre de l'ampleur : l'Eco-prêt à taux zéro ("R
Eco-PTZ") qui ne coûte pour le moment "que" 50 millions en 2010...


En n°3, une niche à supprimer d'urgence !



Contestable et fortement contesté, le crédit d'impôt au titre des intérêts d'emprunt supportés à raison de l’acquisition ou de la construction de l’habitation principale, voit son coût s'envoler au fur et à mesure que les nouveaux acquéreurs en bénéficient : 249 millions d'euros en 2008, 1 milliard en 2009, 1,5 milliards en 2010. De l'avis de tous les professionnels, la mesure n'a eu qu'un effet d'aubaine pour les 376.000 ménages bénéficiaires en 2008, et n'a pas significativement augmenté le nombre d'accédants, ce qui de toute manière aurait été impossible à mesurer avec l'outil statistique disponible.

Certes, le crédit d’impôt apporte aux accédants un supplément de pouvoir d’achat qui intervient au moment le plus propice, lors des premières années de remboursement, où la contrainte financière illustrée par le taux d’effort est généralement importante. Il correspond économiquement à un accroissement de la capacité d’acquisition de l’ordre de 6.800 euros pour un investissement typique, soit l’équivalent de 3 m2 supplémentaires ou d’une baisse sur
la durée de 0,6% du taux d’intérêt. mais au moment où la mesure a été instituée, cela n'a-t-il pas plutôt alimenté la hausse des prix ?

Un des facteurs enlevant de l'efficacité est que du côté des établissements de crédit, le crédit d’impôt n'est pas pris en compte dans le plan de financement des ménages accédants parce qu’il est versé avec retard et parce que l’analyse des dossiers ne tient pas compte des prévisions d’imposition future.

Petite consolation pour le gouvernement, les modulations à compter de 2010 en fonction du degré de performance énergétique existantes devraient contribuer à accélérer l’acquisition de savoir-faire par les professionnels de la construction avant que le label "BBC", ne devienne la norme thermique obligatoire en 2013. L’apprentissage « progressif » jusqu’à 2013 par les professionnels est de nature à baisser les futurs coûts des logements labellisés "BBC". C'est maigre, et la mesure ne devrait pas survivre à la "rigueur" budgétaire qui s'annonce...


Une niche qui fait l'unanimité : le PTZ



Doublé en 2009 et jusqu'à mi-2010 pour le neuf, le prêt à taux zéro (PTZ) a un coût croissant - 500 millions d'euros en 2008, 650 en 2009 et une prévision de 900 millions en 2010 - pour un nombre de bénéficiaires en diminution à cause de la crise : 245.000 en 2007 (chiffre le plus haut atteint), 211.000 en 2008 et 210.000 en 2009 et 2010 (prévision). Astucieux, l'Etat finance cette aide sous forme de crédit d'impôt accordé aux banques qui distribuent le PTZ ; la dépense est ainsi décalée d’un an par rapport au versement du prêt et étalée sur cinq ans !

Le dispositif du PTZ est particulièrement bien adapté à l’objectif de solvabilisation des ménages à revenus modestes, qu’ils acquièrent un logement existant ou un logement neuf. Il coûte à l'Etat entre 3.000 et 8.000 euros par emprunteur. Son octroi est simple et il accroît directement leur capacité d’emprunt, car il est pris en compte par les établissements prêteurs comme faisant partie de l'apport personnel. L'effet de solvabilisation est si évident qu'il est exclu, en pleine crise de l'accession, et en plein marasme de la construction neuve, de voir cet avantage fiscal écorné, même en ces temps de disette budgétaire...


Des niches discrètes, presque oubliées



Dans les niches à plus de 100 millions d'euros, elles sont au nombre de deux : la déduction des dépenses de grosses réparations et d’amélioration des revenus fonciers pour les locaux d'habitation, qui coûte quand même 800 millions par an, et les exonérations et primes liées à l'épargne logement, qui coûtent toujours 550 millions malgré la perte de vitesse de ce produit d'épargne.

La première concerne environ 41% des bailleurs personnes physiques (soit environ 1,15 million de bailleurs pour un total de 2,8 millions) et vise à encourager les travaux de grosses réparations et d’amélioration des logements locatifs. Ces travaux peuvent notamment concerner des éléments essentiels à la sécurité, à la salubrité ou à la décence du logement. Dans l’ensemble, le parc de logements a connu une amélioration continue avec par exemple une diminution de 615.000
à 325.000 entre 2002 et 2006 du nombre de logements sans confort sanitaire. Cette mesure évite de pénaliser les bailleurs qui réalisent de tels travaux en considérant cette dépense comme une charge déductible des revenus fonciers. Consistant à n'imposer les bailleurs que sur leur revenu net, elle a toute sa légitimité et ne devrait même pas mériter le qualificatif de "niche fiscale".

La seconde est très ancienne : créée en 1978, l'exonération des intérêts et primes versés dans le cadre de l'épargne logement visait à encourager les ménages à constituer une épargne en vue d’accéder à la propriété et les inciter à mobiliser leurs économies pour devenir effectivement propriétaire. Un objectif non moins important était d'apporter aux banques des ressources stables et bon marché pour leur permettre d’emprunter.

Depuis le 1er janvier 2006, les nouveaux intérêts générés sur les PEL détenus depuis plus de douze ans sont assujettis à l’impôt sur le revenu. Du coup, la dépense fiscale a été considérablement réduite : elle était de 1,5 milliard en 2000 pour 23 millions de bénéficiaires ; après les mesures entrées en vigueur en 2006, le nombre de bénéficiaires est descendu à 20 millions mais le coût a été réduit des deux tiers ! Il est vrai que l'évolution favorable des taux d’intérêt entre 2003 et début 2006 a rendu les PEL peu attractifs ces
dernières années. La diminution de l'encours des prêts d’épargne logement depuis 2004 a été accentuée par l'amortissement et le remboursement anticipé des crédits mis en force au cours des années précédentes et dont les taux n’étaient plus en relation avec les taux du marché.

Les difficultés de refinancement sur le marché des établissements de crédit qui ont suivi la crise des "subprimes" donnent un éclairage nouveau sur l’utilité de permettre à ces derniers de conserver des ressources de ce type à coût maîtrisé. L'avantage fiscal ne devrait donc pas être remis en cause...


Les dispositifs d'incitation à l'investissement locatif



Contestés parce qu'ils permettent à de nombreux contribuables fortunés de réduire très fortement leur imposition, sans forcément conduire à mettre sur le marché une offre locative aux bons endroits et de nature la plus adaptée aux besoins, les dispositifs "Robien" pour la France métropolitaine et "Girardin" pour l'outre-mer ne sont pas, comparés aux autres "niches" fiscales", les plus coûteuses : la dépense fiscale ne dépasse pas 410 millions pour le "Robien" pur ou "recentré", plus quelques dizaines de millions pour ses avatars antérieurs ("Périssol" 50 millions, "Besson neuf" 30 millions, "Besson ancien" 20 millions) et ultérieurs ("Borloo" neuf 50 millions, "Borloo ancien 15 millions), et 300 millions pour la réduction d’impôt au titre des investissements locatifs et de la réhabilitation de logements situés dans les départements d’outre-mer.

Quant au régime "Scellier", son coût ne sera que de 60 millions en 2010, plus 20 millions pour le "Scellier ZRR" (zones de revitalisation rurale) et 10 pour le "Scellier LMNP" (loueurs en meublé non professionnels), mais il sera appelé à grimper avant d'être restreint par son recentrage prévu sur les immeubles "BBC" (bâtiments basse consommation). La seule génération des 51.000 logements Scellier et Scellier intermédiaire, créés en 2009, coûtera à l'Etat 2,8 milliards d'euros, en valeur actualisée, sur la période 2010-2025, soit environ 60.000 euros par logement !

Dans ces conditions, nul doute que ces régimes seront dans le collimateur des tenants de la rigueur, pour des raisons plus politiques que budgétaires, malgré la pression du lobby des promoteurs, à qui ces avantages fiscaux - notamment le "Scellier" ont maintenu la tête hors de l'eau pendant la crise de 2008-2009, et continueront à le faire en 2010-2011. De premières mesures de plafonnement de leurs effets ont été instaurées pour les revenus de 2009 et renforcées pour 2010.

Une exception cependant pour le régime "Girardin" pour l'outre-mer : il a encore été renforcé récemment et il échappe pour le moment au plafonnement. Il est certes limité par un plafond spécifique, mais généreux. Il garde donc tous ses atouts pour les contribuables les plus fortement imposés.

A noter que les dispositifs "Robien" et "Borloo" sont arrêtés depuis le 1er janvier 2010, mais continueront encore pendant plus d'une dizaine d'années à peser sur le budget de l'Etat.


Les avantages fiscaux des HLM et en faveur de l'accession sociale



Les plus importants par le coût sont au nombre de deux :

- l'exonération de l'impôt sur les sociétés (IS) des organismes d’HLM et des offices publics d’aménagement et de construction (OPAC), regroupés désormais sous l'appellation d'offices publics de l'habitat (OPH) : son coût est de 700 millions par an ;

- la TVA à 5,5% appliquée à certaines opérations de construction,
ou de transformation portant sur les logements sociaux et locaux assimilés destinés à la location-accession ou à l’accession sociale à la propriété, soit dans les périmètres ANRU, soit avec acquisition différée du terrain ("Pass-foncier") ; sont aussi concernés les logements relevant des structures d’hébergement temporaire ou d’urgence, et les logements relevant de certains établissements d’accueil de personnes âgées ou handicapées ; son coût est de 750 millions par an.


Il est à parier qu'on ne songera pas à toucher à ces aides dans le contexte d'effort soutenu en faveur du logement social et de l'accession sociale à la propriété, mais que l'on évitera d'en rajouter...


(1) Annexe au projet de loi de finances pour 2010 : Rapport évaluant l'efficacité des dépenses fiscales en faveur du développement et de l'amélioration de l'offre de logements

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Commentaire posté par patrick , le 21/8/2010 à 09h57
Merci pour cet article qui permet de relativiser le poids de chacune des "niches fiscales".
Par contre je ne vois pas apparaître la déduction des intérêts d'emprunt du revenu foncier pour l'immobilier locatif (hors dispositif speciaux - Besson & Co - et résidence principale).
Pensez-vous que celle-ci risque de disparaître?
Cordialement.
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