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Loi ENL : la fin d'un chantier de réformes contradictoires


Le 24/7/2006
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UI - Actus - 24/7/2006 - Loi ENL : la fin d'un chantier de réformes contradictoires
Curieux destin que celui de cette loi, annoncée par Gilles de Robien quand il était en charge du logement : elle s'appelait alors "Habitat pour tous" et était axée sur l'accession à la propriété et le renouvellement du parc HLM par la vente des HLM existants à leurs locataires. Si des encouragements en ce sens subsistent dans sa version actuelle sous l'appellation "Engagement national pour le logement", son contenu reflète en réalité le net retour de la politique gouvernementale en faveur du développement de l'offre de logement intermédiaire, social et très social, entrepris par Jean-Louis Borloo en réaction aux déboires électoraux de la majorité en 2004 et les traumatismes des incendies d'immeubles insalubres puis des émeutes de 2005... En fait, il s'agit de la quatrième loi en ce sens, et elle constitue surtout avant la fin de la législature un "vide-grenier" des réformes en attente ou réalisées de manière incomplète par les lois précédentes, toutes adoptées dans l'urgence...
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Si les objectifs ambitieux de son intitulé, "Engagement national pour le logement", ne se retrouvent pas totalement dans son contenu, la loi du 13 juillet 2006, dite "ENL" (1), comporte néanmoins une collection impressionnante de mesures, qui peuvent être classées en quatre grandes catégories : mesures pour faciliter la construction de nouveaux logements sociaux, mesures pour l'accession à la propriété, mesures pour le développement du logement locatif privé intermédiaire et social, et mesures de "maintenance législative" ou de compléments de réformes antérieures.


Mesures pour faciliter la construction de nouveaux logements sociaux

Censée constituer le principal volet législatif du pacte national pour le logement porté par son auteur, le ministre actuel en charge du logement, Jean-Louis Borloo, et qui intègre, notamment, la loi de programmation et d’orientation pour la ville et la rénovation urbaine et la loi de programmation pour la cohésion sociale, la loi ENL s'apparente sur ce point davantage à une série de coups de burette pour huiler les rouages d'une règlementation grippée qu'à une remise à plat susceptible de lever les blocages d'un système compliqué par les décentralisations successives...

D'où des mesures telles que, dès lors qu'il s'agit de réaliser des logements sociaux, la possibilité pour les communes d'augmenter le COS ou d'assouplir l'application des règles de construction par rapport aux plans d'exposition au bruit, le renforcement du droit de préemption des communes ou organismes intercommunaux, l'exonération de l'imposition des plus-values des terrains et immeubles cédés à des organismes de logement social, et enfin la possibilité pour l'Etat de céder terrains et immeubles avec une décote par rapport à la valeur estimée par les Domaines !

Il convient également de mentionner sous ce chapitre le rééquilibrage de la fiscalité locale en faveur du logement, la possibilité pour les communes de taxer les plus-values nées de la constructibilité de terrains auparavant non-constructibles, sauf s'il s'agit de les céder en vue de la construction de logements sociaux, ainsi que de taxer la rétention de terrains constructibles par une majoration de la taxe foncière...

A noter aussi la création d'un bail avec convention d'usufruit, pour inciter les bailleurs privés à placer leur épargne dans la construction de logements temporairement affectés au secteur social, l’objectif étant de partager le coût du logement entre des particuliers épargnants qui acquièrent la nue-propriété d’un logement et un organisme social, qui acquiert l’usufruit temporaire (entre 15 et 20 ans), l’investisseur privé devenant pleinement propriétaire à l'issue de cette période...

Sur un plan plus général, la loi comporte aussi une réforme du statut des organismes HLM, avec notamment une fusion du statut des offices d'HLM et des OPAC en "Offices publics de l'habitat", et l'habilitation du gouvernement à procéder par ordonnance à la réforme des SACI (sociétés anonymes de crédit immobilier - dans la mouvance du Crédit immobilier de France) : il s’agit de les transformer en sociétés "ayant pour objet principal la réalisation d’opérations d’intérêt général dans le domaine de l’accession sociale à la propriété", et selon les commentateurs moins bien intentionnés, pour l'Etat de mettre la main sur les capitaux importants qu'elles ont accumulé...


Mesures pour l'accession à la propriété

C'est le deuxième grand volet de la loi, fondé sur l'idée que faciliter l'accession à la propriété des français à revenus modestes diminuera d'autant la pression sur le logement social : d'où des mesures telles que l'aménagement du "bail à construction" pour permettre la réalisation des maisons à 100.000 euros en n'incluant pas dans le prix d'achat la valeur du terrain, la possibilité pour les organismes de HLM de vendre leurs logements à leurs locataires avec décote, ou dans le cadre contrats de location-accession à fiscalité améliorée, ou encore dans le cadre d'un nouveau type de SCI (société civile immobilière) "d'accession progressive à la propriété" : dans les immeubles apportés à ce type de SCI, les locataires pourront devenir progressivement propriétaires de leur logement par acquisition sur 10 à 25 ans des parts de la SCI qui y correspondent, l'acquisition de la totalité des parts donnant lieu à conversion en pleine propriété du logement...

Citons aussi l'application du taux réduit de TVA (5,5%) pour les ventes de biens immobiliers neufs à des personnes dont les ressources ne dépassent pas de plus de 30 % les plafonds de ressources pour l’accès aux HLM, et situés dans ou à proximité des quartiers faisant l'objet d'une convention de rénovation urbaine.

Enfin, sous ce chapitre figure aussi la majoration du prêt à taux zéro (PTZ) pour les ménages à revenus modestes qui construisent ou achètent un logement neuf dans une collectivité territoriale qui accorde elle-même une aide à l’accession, ou la possibilité de se servir d'un PERP (Plan d'épargne retraite populaire) lors du départ à la retraite comme capital pour l'accession à la première propriété ...


Mesures pour le développement du logement locatif privé intermédiaire et social

C'est dans ce registre qu'il faut placer la réorientation de la politique d'incitation fiscale à l'investissement locatif avec :

- le recentrage du dispositif "Robien", considéré comme faisant la part trop belle à l'immobilier de moyen haut de gamme : il cesse dans sa forme actuelle à compter du 1er septembre 2006, le rythme d'amortissement est réaménagé : 6% par an pendant 7 ans et 4% pendant 2 ans, sans désormais de possibilité de poursuite optionnelle d'un amortissement de 2,5% par an pendant une ou deux fois 3 ans ; du coup, le "Robien recentré" ne permettra plus d'amortir que 50% de la valeur investie sur neuf ans - rappelons que les deux premières périodes du "Robien" avant modification étaient de 8% pendant 5 ans et 2,5% pendant 4 ans - ; cette réforme touche aussi les plafonds de loyers, qui devraient être revus à la baisse en zone B et C et le zonage révisé, avec création de deux sous-zones pour la zone B : B1 et B2 (2) ;

- la création d'un nouveau régime, dit "Borloo populaire" permettra aux mêmes types de bailleurs que pour les régimes "Besson" et "Robien", pour les biens acquis neufs ou anciens avec réhabilitation lourde à compter du 1er septembre 2006, et même par dérogation spéciale depuis le 1er janvier 2006, d'amortir, comme le "Robien" jusqu'ici, 65% de la valeur investie sur quinze ans, mais avec le rythme d'amortissement du "Robien recentré" : 6% par an pendant 7 ans et 4% pendant 2 ans ; la poursuite optionnelle qui existait pour le "Robien" d'un amortissement de 2,5% par an pendant une ou deux fois 3 ans est maintenue et sera désormais réservée au "Borloo populaire" ; avantage supplémentaire pour le "Borloo populaire" : il autorisera en plus une déduction forfaitaire de 30% sur les revenus locatifs, en contrepartie de deux conditions : la réintroduction d'un plafond de ressources pour les locataires (comme dans le régime "Besson"), et un plafonnement des loyers à 70 % du prix du marché (pour le "Robien" ils sont plus près de 90%) ; le zonage sera le même que celui du "Robien recentré".

Notons que les zonages et les plafonds mentionnés pour les deux régimes feront l’objet d’un arrêté à paraître, mais qu’ils sont d’ores et déjà consultables sur le site du ministère du logement (2)

Notons aussi que le régime "Robien social", dit aussi "Daubresse", créé par la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, et qui n’a jamais reçu son décret d’application est abandonné...


- la fin du régime "Besson" ancien à compter du 30 septembre 2006, et remplacement par un régime "Borloo dans l’ancien" (article 39) : il s'agit de la création dans les mêmes conditions et pour les mêmes types de bailleurs que le régime "Besson ancien" d’une déduction de 30 et 45% sur les revenus bruts de location pour les baux conclus à compter du 1er octobre 2006 concernant des logements donnés en location dans le cadre d'une convention avec l’ANAH (Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat), pendant la durée d'application de cette convention et suivant le niveau des plafonds de loyers et de ressources des locataires applicables (2). Cette convention peut se faire sans travaux subventionnés.

- l'incitation fiscale, sous forme d'une déduction forfaitaire de 30% sur les revenus bruts de location, à remettre sur le marché locatif des logements vacants, et a contrario la possibilité pour les communes auxquelles ne s'applique pas la taxe sur les logements vacants d'assujettir à la taxe d'habitation les logements vacants depuis plus de 5 ans !


Hors fiscalité, il faut aussi citer - sans garantie de succès tant la mesure paraît théorique - l'encouragement, par des aménagements de la législation sur les baux commerciaux, de la remise sur le marché des logements vacants situés au dessus des commerces...

Une petite mesure mettra du baume au coeur aux propriétaires de logements encore soumis à la loi de 1948, bien qu'elle ne soit en réalité que de la poudre au yeux : alors qu’en absence de délivrance du congé dit "de pure forme", le bail était transmissible presque sans limitation aux héritiers, il sera désormais, comme sous l’empire de la loi du 6 juillet 1989, "résilié de plein droit par le décès du locataire" ou "en cas d'abandon du domicile par le locataire" ; le logement ne sera pas toutefois libérable pour autant : le droit au maintien dans les lieux restera reconnu au conjoint, auquel est ajouté le partenaire de PACS, et lorsqu'ils vivaient effectivement avec l’occupant depuis plus d'un an, les ascendants, les personnes handicapées ainsi que, jusqu'à leur majorité, les enfants mineurs…

Cette disposition vise donc à accélérer la disparition des baux soumis à loi de 1948, mais ne change rien à la situation des bailleurs, en principe les plus nombreux, qui ont déjà délivré le congé de pure forme !

Le tableau serait enfin incomplet sans citer la réforme de l'attribution des logements sociaux et celle du "supplément de loyer de solidarité (SLS)", qui vise à appliquer un loyer majoré aux personnes occupant un logement locatif social dès lors que leurs ressources sont supérieures à certains plafonds : ces deux mesures ont pour objectif de faire en sorte que les logements sociaux puissent être attribués à ceux qui en ont le plus besoin, ce qui constitue en soi un vaste programme !


Mesures de "maintenance législative" ou de compléments de réformes antérieures

C'est la partie "fourre-tout" de la loi ! Elle comporte pêle-mêle :

- des mesures d'adaptation des textes à des lacunes révélées par des coups de semonce jurisprudentiels, parfois anciens comme celui concernant les charges récupérables qui interdisait théoriquement aux propriétaires de récupérer des prestations comme le nettoyage ou la sortie des ordures ménagères lorsqu'elles étaient effectuées par une entreprise : après avoir attendu près de trois ans pour prendre une simple mesure de correction d'un "bogue" dans le décret "charges récupérables" de 1987, le ministre a donné son feu vert à un amendement introduit à la demande mouvement HLM : les bailleurs pourront récupérer la totalité des factures de ces prestations, marge de l'entreprise et TVA comprise... Notons qu'au passage le législateur introduit la possibilité de déroger à la liste contraignante du décret "charges récupérables" par accord collectif conclu dans un immeuble ou un groupe d'immeubles pour l’amélioration de la sécurité et la prise en compte du développement durable.

Dans un autre domaine, sénateurs et députés ont été plus réactifs : il n'a pas fallu plus de six mois pour qu'ils parent par une modification de la loi à l'impossibilité pour les syndics de copropriété, révélée par la Cour de cassation, d'imputer directement aux copropriétaires vendeurs les honoraires facturés à l'occasion des ventes de lots pour les renseignements aux notaires et les modifications au fichier des propriétaires de lots...

Ils ont été encore plus réactifs pour mettre un coup d'arrêt à des pratiques pourtant anciennes des administrateurs de biens, mais ayant pris une ampleur nouvelle en raison de leur application par des grands groupes, au point de susciter des campagnes de protestations de la part d'organismes de consommateurs et un début d'actions judiciaires : il s'agit de la facturation - tout à fait illégale - aux locataires de frais d'envoi d'avis d'échéance et de quittances, de frais de relance et de contentieux, d'honoraires de renouvellement de bail (alors que les baux se reconduisent tacitement !) ; cette illégalité, qui se déduisait implicitement de la lecture des textes sera désormais inscrite en toutes lettres dans la loi du 6 juillet 1989 qui régit les baux d'habitation non meublés, et avec elle par la même occasion une liste de 8 autres clauses "réputées non écrites" lorsqu'elles figurent dans les contrats de location !

Enfin, toujours dans un esprit de défense des locataires, sénateurs et députés se sont saisis de l'occasion pour freiner les appétits des bailleurs institutionnels, tels Icade, trop prompts ces derniers mois à vouloir profiter de l'échéance de leurs conventions avec l'Etat, leur imposant notamment des plafonnements de loyers, pour rapprocher les conditions de location dans les immeubles concernés de celles du marché locatif "libre"...


- des mesures de complément ou d'ajustement de réformes adoptées un peu trop rapidement : les plus typiques sont la série de mesures de "sécurisation des autorisations d'urbanisme" alors qu'une ordonnance du 8 décembre 2005, dont les décrets d'application ne sont pas encore parus, avait déjà réformé en profondeur les permis de construire et autorisations d'urbanisme, ou celle simplifiant la procédure de démolition de logements sociaux !

Dans le même genre, citons aussi :

.la clarification des sommes que les syndics pourront imputer directement aux copropriétaires débiteurs à l'égard de leur copropriété au titre des "frais nécessaires" engagés pour le recouvrement de "créances justifiées", mettant ainsi un terme au moins provisoire à un "cafouillage" jurisprudentiel dû à une rédaction imprécise de la loi "SRU" ;

.la clarification des modalités de détermination de la date d'effet de l'application des nouvelles règles comptables des syndicats des copropriétaires - source également de nombreux cafouillages - et la dispense d'application de ces règles, jugées exagérément contraignantes, aux "petites copropriétés", demandée de longue date par les organisations de propriétaires et refusée jusqu'alors par le ministère de la justice...

.un nième ajustement des majorités nécessaires à la prise de décisions dans les assemblées de copropriétaires, cette fois pour les travaux d'amélioration relatifs à la sécurité !

.une prolongation de 3 ans (seulement) des conditions dérogatoires pour l'adaptation des règlements de copropriété aux évolutions législatives intervenues depuis leur établissement, alors que la première limitation à 5 ans fixée par la loi "SRU", à l'évidence trop contraignante, n'apparaît toujours pas justifiée...

.la réintroduction de dispositions relatives aux unions coopératives susceptibles d'être crées entre copropriétés fonctionnant sous le statut coopératif pour les besoins de leur gestion, dispositions qui avaient été retirées de la loi sur la copropriété par la loi "SRU", puis réintroduites dans le décret d'application de la loi mais sans "couverture" législative...

.la troisième extension de la compétence des commissions départementales de conciliation des baux d'habitation pour les litiges relatifs à l'état de décence du logement loué et l'augmentation des pouvoirs du juge lorsque le bailleur n'obtempère pas pour la mise en conformité des locaux, pouvant désormais aller jusqu'à la suspension totale du loyer et des charges ! A nouveau également, la compétence des associations à agir pour le compte de locataires lésés est élargie...

.l'ajout d'un nouveau motif illégal de refus d'une caution : celui qui toucherait celle d'une personne au motif qu’elle réside en dehors du territoire métropolitain ;

.un toilettage des dispositions concernant le délai de "rétractation" de l’acquéreur d'un bien immobilier pendant une durée de 7 jours ;

.la création d'un nième diagnostic pour la sécurité des installations intérieures d'électricité : il devra être produit en cas de "vente de tout ou partie d'un immeuble à usage d'habitation" lorsque l’installation électrique a été réalisée depuis plus de quinze ans, et devra indiquer l’état de l'installation intérieure d'électricité, "en vue d'évaluer les risques pouvant porter atteinte à la sécurité des personnes"...

.une troisième série de mesures de lutte contre l'insalubrité et les immeubles manaçant ruine, après la loi "SRU", et l'ordonnance du 15 décembre 2005 relative à la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux...


Cette série de mesures révèle le caractère quelque peu brouillon du travail gouvernemental, obligé en travaillant constamment dans l'urgence de revenir deux ou trois fois successives sur les mêmes réformes, créant une instabilité législative préoccupante ! Sans compter les reports successifs de dispositions légales en raison du retard de parution des décrets d'application, comme dans le cas - encore elles - de la date d'application des nouvelles règles comptables, dont les décrets qui en fixent le contenu sont parus plus de quatre ans après la loi les prévoyant !

Enfin, quelques mesures diverses ont trouvé leur place dans cette loi par pure opportunité, comme l'interdiction des coupures d’électricité, de chaleur, de gaz ou d’eau pour non-paiement des factures, dans la résidence principale de personnes ou familles en difficulté, la prise en compte des dépenses d’énergie dans le traitement des situations de surendettement des débiteurs de bonne foi , le rétablissement de la TVA à taux réduit pour la partie abonnement des factures de chauffage urbain lorsque la chaleur est produite au moins à 60 % à partir de la biomasse, de la géothermie, des déchets et d'énergie de récupération, ou encore l'introduction dans la loi sur la copropriété de dispositions spécifiques aux "résidences-services".

Mentionnons aussi un statut de la "vente en état futur de rénovation", dont nous avons déjà parlé ici, ainsi que des mesures touchant à l'exercice des professions immobilières et au statut de leurs négociateurs non salariés...


(1) loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement

Pour en savoir plus :
- un dossier généraliste de l'ANIL réalisé avec le concours de l'Observatoire des pratiques du conseil national de l'habitat : Dossier Engagement national pour le logement / ENL – ANIL, Guide du logement
- notre analyse détaillée des mesures intéressant les professionnels de l'immobilier :
"Loi ENL" : dossier spécial professionnels (disponible également sur le site dédié aux professionnels Universimmo-pro.com

(2) pour les modalités détaillées voir Robien et Borloo (Régime ou loi) et pour les plafonds de loyers et ressources dans notre section des indices et chiffres-clés

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